新經(jīng)濟時代，垃圾短信如何規(guī)制？
2007/09/26
新經(jīng)濟與信息技術(shù)緊密相連，隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，其在我國經(jīng)濟中的作用日益凸現(xiàn)。雖然學(xué)界對新經(jīng)濟的內(nèi)涵沒有達成共識，但都普遍認為新經(jīng)濟的核心內(nèi)容是網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟，是基于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展的、以多媒體信息為特征而形成的一種新經(jīng)濟潮流和形態(tài)，是信息化社會最集中、最概括的體現(xiàn)。以信息技術(shù)、計算機軟件、通信和網(wǎng)絡(luò)為依托，以知識要素為驅(qū)動力的新經(jīng)濟，引發(fā)了我們的學(xué)習(xí)、工作和生活方式各個方面的全新革命。在改變傳統(tǒng)社會的生產(chǎn)方式和市場運行規(guī)則的同時，也改變著人們的思維方式、價值觀，促生了新的生產(chǎn)、經(jīng)營方式，需要新的制度支持。在網(wǎng)絡(luò)空間中，媒介交往取代了面對面交往，人們對抽象規(guī)范的接受和遵循變得更為困難，人與人之間的交往規(guī)則需要逐步建立。因為網(wǎng)絡(luò)交往中我們面對的不再是一個個活生生的人，而是一行行文字或一張張圖片，人與人之間的交往成為非身份化的交往，人更易于以面具出現(xiàn)，交往中對于人也是以工具化的態(tài)度，成為真正的“陌生人社會”。正是這樣一個自由開放的虛擬空間，為垃圾短信的產(chǎn)生創(chuàng)造了客觀條件。
垃圾短信現(xiàn)狀分析
隨著移動通信業(yè)務(wù)的快速發(fā)展、手機用戶的迅猛增加、短信業(yè)務(wù)空間的擴展, 使手機成為繼網(wǎng)絡(luò)之后的“第五媒體”。手機短信具有方便自由、覆蓋面廣、迅速便捷、經(jīng)濟實用等優(yōu)點，以其“短、快、新、奇”的模式迎合了大眾的口味，特別是深得年輕人的青睞。信息產(chǎn)業(yè)部的統(tǒng)計表明，2006年，中國的手機短信發(fā)送量接近4300億條，比上年增長41%。以最低每條短信0.1元計算，我國短信行業(yè)的市場收入已超過了400億元，成為名副其實的“拇指經(jīng)濟”。
任何事物都是雙刃劍，短信在為我們帶來極大便利的同時，也給我們的生活帶來了一些負面影響。我們在享受拇指間便捷的同時，不得不隨時面對垃圾短信的騷擾。由中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會反垃圾郵件中心承擔的2006年第一次手機短信信息狀況調(diào)查顯示，約42.72%的用戶每周收到的垃圾短信數(shù)量集中在5條以內(nèi)，34.95%的用戶每周收到5～10條垃圾短信，14.19%的用戶每周收到10～20條垃圾短信，6.25%的用戶每周收到多達40條以上的垃圾短信。手機用戶平均每周收到8.29條垃圾短信，以商品廣告、服務(wù)類短信居多。垃圾短信無處不在，已經(jīng)成為社會關(guān)注的焦點，頻頻成為廣大用戶口誅筆伐的靶子，成為電信的“頑疾”，各界紛紛呼吁有關(guān)部門加強對垃圾短信的治理。
垃圾短信性質(zhì)不同，規(guī)制各異，法律的規(guī)制極其必要。不同類型的垃圾短信都具有其不同的違法性，一是涉嫌詐騙犯罪，發(fā)布法律明確禁止的短信，違反了《刑法》、《電信條例》等法律法規(guī)；二是一般違法的強迫消費型短信和騷擾型短信，違反了《消費者權(quán)益保護法》、《民法通則》等相關(guān)法律；三是違反社會公德的短信，這類短信并沒有違反法律規(guī)定，只是違背了社會公共道德和善良風(fēng)俗，如封建迷信、賭博、指導(dǎo)牌技、恐怖內(nèi)容等方面的信息；四是未經(jīng)接受者同意發(fā)布的具有廣告性質(zhì)的短信，則有可能違反了《廣告法》等法律，如銷售房屋、二手車、特價機票、旅游等真假難辨的商業(yè)廣告短信。
雖然垃圾短信發(fā)送者承擔的法律責任，根據(jù)短信內(nèi)容和違反法律的不同而不同，但它作為新經(jīng)濟時代互聯(lián)信息技術(shù)的產(chǎn)物，法律規(guī)制視角的欠缺，使得對其治理成為隔靴搔癢。
垃圾短信三大規(guī)制措施
完善立法
我國應(yīng)積極借鑒域外先進立法經(jīng)驗，來規(guī)制已成社會公害的垃圾短信。首先，制訂和修改相關(guān)法律法規(guī)。法律應(yīng)明確界定垃圾短信的范圍，賦予運營商監(jiān)看短信息內(nèi)容的權(quán)力，劃定監(jiān)管尺度，為運營商檢查與攔截垃圾短信提供法律依據(jù)。如美國1986年修訂通過的《聯(lián)邦電子通訊隱私權(quán)法案》禁止任何人未經(jīng)授權(quán)，非法進入電子資料存儲系統(tǒng)，系統(tǒng)的服務(wù)商雖可以監(jiān)看儲存的郵件信息，但不可泄漏其內(nèi)容。我國正在制訂的《電信法》，可以專門設(shè)立有關(guān)網(wǎng)絡(luò)和信息安全管理的章節(jié)，對信息安全問題作出法律規(guī)定，明確SP、電信運營商及短信息使用者在信息安全方面的責任和義務(wù)。短信息的傳遞依托的是電信網(wǎng)絡(luò)，短信息業(yè)務(wù)屬于增值電信業(yè)務(wù)范疇。對于短信息的管制，應(yīng)當盡可能通過企業(yè)的行為來解決，即主要由運營商進行監(jiān)管，這樣既符合市場監(jiān)管便利經(jīng)濟原則，也有法律依據(jù)。同時，要求垃圾短信的發(fā)送者必須注明名稱、聯(lián)系電話等相關(guān)信息，規(guī)定廣告的發(fā)送時間，且發(fā)送廣告時要表明“廣告”字樣；商家要為用戶提供一個易用方便、費用低的退出程序，用戶申請退訂短信的要求必須在合理的時間范圍內(nèi)處理，對違者進行懲治。如香港特區(qū)政府新通過的《非應(yīng)邀電子訊息條例》，濫發(fā)信息行為面臨的最高處罰為罰款100萬港元及監(jiān)禁5年。其次，加強對個人信息的保護。我國從2003年開始起草的《個人信息保護法》專家建議稿，目前已經(jīng)完成。個人信息屢受侵害的狀況有望得以改變。根據(jù)這一專家建議稿，個人的手機號碼、家庭住址、醫(yī)藥檔案、職業(yè)情況等，都被列入法律的保護范圍。如歐盟制定了“保護私人信息數(shù)據(jù)”行為規(guī)則，統(tǒng)一依法治理垃圾信息。
實行手機實名制
手機實名制是管制垃圾短信的基礎(chǔ)，將會成為垃圾短信治理的關(guān)鍵，要改變我國目前許多手機號碼入網(wǎng)無身份登記的做法，實行手機號碼入網(wǎng)實名登記制度。比如在美國，手機用戶入網(wǎng)與電信公司簽合同時都要填社會安全號，執(zhí)法部門只要把垃圾短信發(fā)送者的號碼輸入計算機，就能看到詳細個人資料，很容易追查到垃圾短信的源頭，對發(fā)送者進行懲罰。在韓國，嚴格采取一機一號、機號一體的手機號碼入網(wǎng)登記制。用戶購買手機時必須出示身份證件，其身份證號碼、住址等相關(guān)信息將被輸入電信運營商的數(shù)據(jù)庫。當出現(xiàn)垃圾短信等違法行為時，可以根據(jù)購買手機時顧客留下的有關(guān)信息追究其法律責任。垃圾短信的制造者要想逃避責任，并非易事。手機實名制可以從源頭上加強對發(fā)送短信者的管理，能夠在很大程度上將用戶與手機號一一對應(yīng)起來，當發(fā)生短消息侵權(quán)或違法犯罪行為時,運營商能夠通過技術(shù)手段及追蹤來確定短信發(fā)送者的身份，執(zhí)法機關(guān)能及時追究侵權(quán)者的法律責任，但手機實名制的實施會遇到各方面的問題，其中主要的困難在于運營商方面。到2006年底，我國手機用戶數(shù)超過4.6億，預(yù)付費用戶超過一半，推行實名制的老用戶基數(shù)太大，運營商的服務(wù)成本與信譽風(fēng)險都在增大，其人力、物力、財力與對渠道的監(jiān)管能力都將面臨一場嚴峻的考驗，尤其是運營商業(yè)務(wù)暫時遭遇低谷是不可避免的，但卻是運營商為長期業(yè)務(wù)發(fā)展所必須付出的代價，也是必須承擔的社會責任。
強化企業(yè)社會責任
企業(yè)在創(chuàng)造物質(zhì)財富的同時，要更好地承擔起應(yīng)有的社會責任，充分考慮相關(guān)利益人的利益。運營商作為網(wǎng)絡(luò)世界的締造者和秩序的維護者，地位特殊而關(guān)鍵，如果能夠強有力地發(fā)揮其在產(chǎn)業(yè)鏈中的核心力量，就能夠?qū)κ袌霎a(chǎn)生巨大的影響。治理垃圾短信不僅需要立法，還需要運營商在技術(shù)層面的支持，積極采用新設(shè)備、新技術(shù)監(jiān)控和攔截垃圾短信。運營商要實現(xiàn)對垃圾短信的有效監(jiān)控和攔截，需升級改造原有的短信中心系統(tǒng)，增加對垃圾短信監(jiān)控和攔截功能，并且應(yīng)向省級公安機關(guān)和通信管理機關(guān)報告或?qū)徟�，使這項權(quán)力公共化。同時，運營商應(yīng)加強監(jiān)管、引導(dǎo)規(guī)范SP。運營商與SP互惠互利，如果SP市場的健康發(fā)展沒有保障，運營商的收益、業(yè)務(wù)發(fā)展以及企業(yè)形象都會受到影響，同時也不利于整個產(chǎn)業(yè)鏈的成長。不管是從商業(yè)模式、服務(wù)的多樣性，還是從內(nèi)容的規(guī)范性來看，我國整個移動增值服務(wù)市場都還處于發(fā)展初期，運營商的監(jiān)管機制還很不成熟。對運營商來說，需要時間摸索優(yōu)化商業(yè)模式、加快改進監(jiān)管機制的辦法，實現(xiàn)市場創(chuàng)新和規(guī)范的目的，以便盡快建立一個有效甄別、鼓勵創(chuàng)新的健康環(huán)境。手機制造商應(yīng)積極完善手機短信的接收系統(tǒng)，讓用戶有更多的選擇。如韓國改進并完善了手機功能，在所有手機上設(shè)置了短信拒收菜單，具有一種對短信“選擇退出”功能，用戶可以直接在手機上操作屏蔽不愿接收的發(fā)送者號碼，用戶對不感興趣的短信可以采取退出方式。
在信息爆炸的時代，垃圾短信的治理，是一項綜合的系統(tǒng)工程。要消除垃圾短信，必須依靠相關(guān)立法、運營商引進新技術(shù)和新設(shè)備、用戶認識提高的互動結(jié)合。在國家相關(guān)部門的支持下，以短信服務(wù)的立法為依據(jù)，以實行手機實名制為基礎(chǔ)，運營商因地制宜、適時而變，改進技術(shù)、引入設(shè)備，不斷完善自身對垃圾短信的監(jiān)管；同時，廣大用戶應(yīng)該對垃圾短信提高警惕，增強法制意識。相信通過社會各方的努力，防治措施必然逐漸走向完善，垃圾短信將會退出我們的手機，還手機短信一個清潔的環(huán)境，為和諧社會的構(gòu)建作出貢獻。
（本文作者單位為蘭州大學(xué)法學(xué)院、中國移動甘肅公司）
中國信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)(www.cnii.com.cn)
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