電信業(yè)務分類及許可新動向

2003/11/28

　　 我國《電信條例》將電信業(yè)務分為基礎電信業(yè)務和增值電信業(yè)務并加以管理，這無疑符合當前國際電信產業(yè)的主流做法。但我國《電信法》是否采取這種業(yè)務分類模式，值得探討。畢竟，一方面，國際上電信業(yè)務分類及許可立法出現(xiàn)了新的動向，另一方面，我國執(zhí)法實踐以及電信業(yè)發(fā)展需要呼喚電信立法對此應有新的選擇和突破。

電信業(yè)務分類：趨于簡化管理

　　《電信條例》將電信業(yè)務分為基礎電信業(yè)務和增值電信業(yè)務兩大類，這種劃分方式來自于WTO的電信服務部門的劃分（見表一）。

表一

　　將電信業(yè)務分為基礎和增值兩大類是當前國際電信產業(yè)的主流做法，然而，自其產生之日起便不斷受到電信技術、業(yè)務和市場發(fā)展以及管制實踐的挑戰(zhàn)。比如，隨著電信技術發(fā)展，數(shù)字信息在IP網(wǎng)絡或任何提供者的租賃線路上流動，話音、數(shù)據(jù)、傳真和所有的增值業(yè)務能夠并且正在被不加區(qū)別地傳送。新的傳輸技術的采用、集成不同技術能力的提高以及新的服務提供者的出現(xiàn)（這些服務提供者不是以專門從事特定電信服務而是以致力于服務特定市場的身份出現(xiàn)），使GATS許多電信分部門之間的區(qū)別已經(jīng)日益模糊。另外，隨著電信市場的發(fā)展，出現(xiàn)了這樣一些經(jīng)營者，他們是基于批發(fā)業(yè)務對零售業(yè)務、基礎設施經(jīng)營者對轉售者，或者國際業(yè)務經(jīng)營者對國內業(yè)務經(jīng)營者的身份出現(xiàn)，而不是基于提供話音業(yè)務對提供數(shù)據(jù)業(yè)務的身份出現(xiàn)。

　　WTO秘書處認為，WTO將電信業(yè)務分為基礎電信業(yè)務和增值電信業(yè)務不是必然反映并且也沒有必要與任何特定國家的管制實踐相一致。比如，一些國家就把移動電話、尋呼或數(shù)據(jù)傳輸（無論是否實時）作為增值業(yè)務。在已經(jīng)實現(xiàn)了自由化的電信市場上，基礎業(yè)務和增值業(yè)務的區(qū)別已經(jīng)越來越不重要了，除非與定義公共或普遍服務目標有關系時才可以作此區(qū)分。

　　一些國家和地區(qū)的電信法也在修正此類方式。比如香港《電訊條例》沒有明確規(guī)定電信業(yè)務分類要分為基礎業(yè)務和增值業(yè)務，而是將電信業(yè)務經(jīng)營者分為“傳送者”（carrier）及“傳送服務提供者”（carriageserviceprovider），前者經(jīng)營基礎網(wǎng)絡設施，而后者指無設施的電信服務提供者。由此可見，香港電信管理局是按照是否經(jīng)營網(wǎng)絡基礎傳輸設施而劃分電信運營商的，根據(jù)主體的不同進行不同的管制。

　　日本2001年修訂的《電信事業(yè)法》中沒有明確的電信業(yè)務分類方式，而是將電信事業(yè)分為第一類和第二類兩大類（見表二）。

表二

　　不過，日本目前已經(jīng)開始改變這種事業(yè)分類，開始向新的管理體制過渡（見圖一）。

　　臺灣地區(qū)與日本類似，電信事業(yè)分為第一類電信事業(yè)及第二類電信事業(yè)。第一類電信事業(yè)指設置電信機線設備、提供電信服務之事業(yè)。電信機線設備指連接發(fā)信端與受信端之網(wǎng)絡傳輸設備、與網(wǎng)絡傳輸設備形成一體而設置之交換設備以及二者之附屬設備。第二類電信事業(yè)指第一類電信事業(yè)以外之電信事業(yè)，又分為第二類電信事業(yè)特殊業(yè)務與第二類電信事業(yè)一般業(yè)務。第二類電信事業(yè)特殊業(yè)務指經(jīng)營語音單純轉售服務、網(wǎng)絡電話服務、租用國際電路提供不特定用戶國際間之通信服務或其它經(jīng)“交通部”公告之營業(yè)項目者。第二類電信事業(yè)一般業(yè)務指《臺灣電信法》第四款以外之第二類電信事業(yè)業(yè)務。

　　新加坡IDA與澳大利亞ACA在電信業(yè)務分類上，大致采用與歐盟及WTO相類似的分類方式。新加坡以“基于設施”和“不基于設施”、澳大利亞則區(qū)分為“電信運營商”（carrier）及“服務提供者”（carriageserviceprovider）作為分類方式，不同之處則多體現(xiàn)在許可證發(fā)放及管制制度設計上。

　　電信業(yè)務分類的目的在于進行管理，而業(yè)務分類并不必然與許可制度聯(lián)系在一起。從業(yè)務許可制度看，已經(jīng)從業(yè)務許可向對主體進行許可過渡。在電信市場發(fā)展仍處在較低水平從而電信競爭不足的國家和地區(qū)，對于那些擁有基礎電信網(wǎng)絡設施的經(jīng)營者仍須要實行許可制，因為這些主體擁有必要的電信資源，通過事前管制的方式可以實現(xiàn)管制目的。

　　對于這兩種業(yè)務分類的優(yōu)劣分析，可以歸納為表三。

表三

　　鑒于此，我國在制定《電信法》時，應當超越《電信條例》的業(yè)務分類方式，從簡化管理的方式對電信業(yè)務重新進行分類。具體而言，是將電信業(yè)務分為第一類電信業(yè)務和第二類電信業(yè)務。其中，第一類電信業(yè)務，是指利用自有的電信傳輸設施、交換設施及其它輔助設施向社會公眾提供電信服務的業(yè)務，或者將電信傳輸?shù)仍O施出租供他人使用的業(yè)務。第二類電信業(yè)務是指租用電信傳輸?shù)仍O施提供電信服務的業(yè)務。通過對這兩類經(jīng)營者施加不同的管理方式，進行有針對性的電信管制。因此，電信法草稿設計的管理體制就是從管住主體的角度考慮的，而不是對各具體業(yè)務進行許可管理。

　　對這種新的分類方式，可能會遇到一些質疑。比如，這種分類方式與現(xiàn)有的業(yè)務分類區(qū)別很大，如何解決二者的沖突問題？還有一個很多人關心的問題，即這種分類如何與WTO的業(yè)務分類相協(xié)調？

　　對于前一個問題，解決方式非常容易。從國外的許可制度管理來看，往往通過一個“過渡期”安排來加以解決。具體講，就是允許許可證持有人在許可證的有效期內繼續(xù)使用原有的許可證。在許可證期限屆滿需要申請續(xù)延時，再完成許可證的變更手續(xù)。另外還有兩種解決方式，一是通過到原發(fā)證機關進行即時變更，二是在許可證年檢時辦理許可證變更手續(xù)。

　　關于新的業(yè)務分類與WTO的業(yè)務分類協(xié)調問題，實際上也不成其為一個問題。WTO的業(yè)務分類只是在WTO基礎電信服務談判時采納的一種方式，并不是各國進行電信管制時必須采納的一種業(yè)務分類方式。正如前所述，將電信業(yè)務分為基礎電信業(yè)務和增值電信業(yè)務并不是必然反映并且也沒有必要與任何特定國家的管制實踐相一致。各國完全可以從本國的實際管制需要出發(fā)對電信業(yè)務作出自己的分類，而不必局限于按照WTO的業(yè)務分類模式。我國在實行了新的電信業(yè)務分類后，可以將該業(yè)務分類與WTO的業(yè)務分類進行對照，以滿足WTO電信服務談判的需要。

電信業(yè)務許可：趨向放寬并簡化程序

　　電信業(yè)務實行許可制度的最終目的在于透過許可證發(fā)放管理，以確保電信服務及通信質量，并兼顧消費者權益。然而如果許可證制度過于嚴格，就會造成國內外潛在經(jīng)營者無法依市場變化而迅速投入，不僅貽誤商機，而且會削弱本國電信市場的國際競爭實力。從各國/地區(qū)的電信業(yè)務許可管理情況看，在電信服務及產業(yè)日趨國際化的趨勢下，許多國家對于基礎電信業(yè)務的管制及許可證發(fā)放都呈現(xiàn)出逐漸放寬的趨勢。除需使用電信稀缺資源的業(yè)務給予較嚴管制外，增值電信業(yè)務則大多加以放寬。一方面減少行政管理負擔，另一方面則可符合WTO“電信市場開放”原則。目前國際上的電信許可制度形成了三個層次：

　　1.一些電信發(fā)達國家開始廢除許可制度，轉而采用一般授權或登記制。歐盟就從今年7月開始廢除了許可證制度，改采一般授權制。按照新的管制方案，管制機構將不再發(fā)放單獨許可證。相反，一般授權制將允許任何機構來建設網(wǎng)絡并提供業(yè)務，前提是要滿足適用于所有經(jīng)營者的一般性條件。只有在企業(yè)被認定為具有顯著市場力量時方可施加更為嚴格的條件，即對主導運營商實行非對稱管制。另外，只有在涉及稀缺資源，比如無線頻率或碼號資源時，管制者才能采用個別授權制限制運營商的數(shù)量。日本也是如此，根據(jù)日本《電信事業(yè)法》規(guī)定，第一類電信業(yè)務應獲得總務省許可，提供第二類電信業(yè)務采用“登記制”或“報備制”。根據(jù)總務省的有關規(guī)定，日本決定在2003年取消電信業(yè)務許可制度，而統(tǒng)一采用登記制度，而對其他運營商仍采用通知制度。

　　2.一些國家仍采用許可制度，但縮小管制范圍。依照香港的《電訊條例》，只要電信運營商無設置電訊條例中所規(guī)定之電信設施者，均可不必申請執(zhí)照，有設置電訊設施之業(yè)者方需申請公共非專利電訊服務（PNETS）執(zhí)照�！峨娪崡l例》規(guī)定了五類業(yè)務牌照，分別是專利牌照、傳送者牌照、特別牌照、類別牌照和臨時牌照。而韓國對電信業(yè)務分別實行許可、登記和申告制度。根據(jù)韓國2002年《通信基本法》和《電氣通信事業(yè)法》的規(guī)定，電信業(yè)務分為關鍵（Key）通信業(yè)務、特定（Specific）通信業(yè)務和增值通信業(yè)務三種。其中關鍵通信業(yè)務采用許可制度，申請經(jīng)營關鍵通信業(yè)務必須獲得情報通信部長官的許可，許可時，可以要求加上業(yè)務提供或發(fā)展通信產業(yè)而進行研究、開發(fā)等必要條件，必須經(jīng)過情報通信政策審議委員會的審議。但是，對于情報通信部令決定的小型事業(yè)的許可，則不受此限制。而特定通信業(yè)務和增值通信業(yè)務則分別采用登記和申告制度。

　　3.一些國家和地區(qū)仍對所有業(yè)務實行許可制度。如我國臺灣電信法規(guī)定，第一類電信事業(yè)應經(jīng)“交通部”特許并發(fā)給執(zhí)照，始得營業(yè)；經(jīng)營第二類電信事業(yè)，應向電信總局申請許可，經(jīng)依法辦理公司或商業(yè)登記后，發(fā)給許可執(zhí)照，始得營業(yè)。

　　此外，各國還普遍放松了對許可證發(fā)放的管理程序。比如澳大利亞1997年新的《電信法》將該國電信業(yè)務分為“傳輸者”（Carrier）及“傳輸服務提供者”（CarriageServiceProvider）兩類。在有效及簡化管理的原則下，澳大利亞通信管理局（ACA）僅要求電信運營商（Carrier）必須申請執(zhí)照或登記，但為了簡化許可證管理，澳大利亞在其許可證發(fā)放管理規(guī)定中針對不同電信運營商個別設立其應履行的義務，如建立和維護設施的權力和豁免權等，義務方面則僅要求運營商必須就消費者權益保護部分提出承諾。服務提供者不必申請許可證，但應成為電信申訴計劃TIO（TelecommunicationIndustryOmbudsman）的會員，以確保消費者權益。因此澳大利亞在許可證審查與發(fā)放上顯得較為寬松。

　　新加坡電信市場于2000年4月1日全面開放后，將其發(fā)照方式改成兩類，“基于設施的運營商”（facilities－basedoperator；FBO）的電信業(yè)務經(jīng)營者必須申請以設施為主的經(jīng)營者FBO許可證；而需要通過租用FBO的電信網(wǎng)絡元素（如傳輸量、交換服務、管道、光纖等）來提供電信服務或轉售FBO電信服務經(jīng)營者，必須申請以服務為主的SBO許可證。其中，租用國際傳輸線路來提供服務的經(jīng)營者必須申請單項許可證，包括國際簡單話音/數(shù)據(jù)轉售（ISVR/ISDR）、電路出租、公眾網(wǎng)際網(wǎng)路的存取及虛擬專用網(wǎng)（VPN）等服務。除上述單項許可證外，其它SBO的服務是采用類別許可制。而在許可證管理上，僅單項許可證必須提出申請，而類別許可證僅需向新加坡電信管理機構IDA登記備查即可。

　　從電信許可制度的發(fā)展看，逐步取消許可制度將是發(fā)展的方向。但是，在現(xiàn)階段，我國仍有必要實行許可制度，以維護電信市場秩序，保護電信用戶和電信業(yè)務經(jīng)營者的合法權益，保障電信服務，促進電信事業(yè)的健康發(fā)展。但許可證發(fā)放應從業(yè)務管理向管理市場主體轉變，以簡化監(jiān)管。按電信服務經(jīng)營者是否自己擁有（自建或購買）傳輸網(wǎng)絡設施為標準分為第一類電信服務經(jīng)營者和第二類電信服務經(jīng)營者。其中第二類電信服務經(jīng)營者又分為一般第二類電信服務經(jīng)營者和特殊第二類電信服務經(jīng)營者。特殊第二類電信服務業(yè)是指租用電信傳輸（送）設備提供本地、長途、國際公眾語音業(yè)務服務或經(jīng)電信管理機構公告的其他電信服務的行業(yè)。一般第二類電信服務經(jīng)營者是指特殊第二類電信服務業(yè)之外的第二類電信服務經(jīng)營者。

　　對第一類電信服務經(jīng)營者和特殊第二類電信服務經(jīng)營者實行特殊許可制，而對一般第二類電信服務經(jīng)營者實行一般許可制。對于一般許可體制，由管制機構預先制訂一系列資格條件，符合條件的業(yè)務申請者只要完成在管制機構的登記手續(xù)后，就可以經(jīng)營許可證上規(guī)定的業(yè)務。同時，要改變重視事前管制而事后管制不足的現(xiàn)狀，在消費者權利保護方面加強規(guī)定，以實現(xiàn)電信立法的宗旨。

（作者為信息產業(yè)部電信研究院高級研究員）

中國信息產業(yè)網(wǎng)(www.cnii.com.cn)